稀土產業發展須有戰略意識
對話人 蘇文清 中國稀土學會第4屆理事會副理事長
采訪人 李瑩
點擊一
焦點關注 稀土濫采、盜采現象屢禁不絕的原因
關鍵思路 稀土作為國家戰略產業定位不清晰
記者:近年來，國家對稀土行業發展高度重視，陸續出臺了一系列政策措施，但稀土濫采、盜采現象依然沒有杜絕，環境污染問題依然十分嚴重，稀土問題的根源在哪里？
蘇文清:事實上，國家對稀土的重視不是今年才開始，已經有過三四次對稀土密集出臺措施的過程。稀土價格過低，國家采取措施，稀土價格回升，但是過不了多久，稀土的價格再次下跌，國家再次采取措施。為什么會出現這樣的反復過程？主要原因在于我們采取的措施不對路，沒有把思想上的重視轉化為有針對性、治本的綜合政策措施。
要弄清稀土的問題，首先要看稀土產業的定位。稀土產業雖是小產業，但對其他產業尤其是高新技術產業具有重要的影響，對提升我國國力、軍力至關重要。因此，我國應該將稀土視為國家的戰略產業。稀土涉及的問題，需要站在國家層面思考。
我認為，目前，我國稀土產業的發展，沒有清晰的戰略意識，缺乏有針對性的戰略目標、戰略重點和戰略措施，在市場經濟體制下更多地采用計劃經濟體制管理方法，是其問題屢治不愈的主要原因。
具體而言，稀土產業管理存在的主要問題表現在以下幾方面:
首先，多部門管理，權責不明。國土資源部管理稀土資源采礦權；工業和信息化部對冶煉分離企業等下發指令性生產計劃；稀土出口配額和出口關稅等由商務部和國家稅務總局確定；環境保護部決定稀土企業的污染物排放標準。多頭分別管理最終導致政策、措施協調統一性差，多方之間的利益博弈、交流溝通和理解上的差異使總攬全局的、高效的規章政策難以出臺。目前，缺乏一個部門對稀土產業總負責、總牽頭，制定長遠、系統的管理措施。
其次，許多政策是針對當時具體情況制定的。就事論事的多，缺乏長遠統籌考慮。政策的連續性差，且違反政策的成本較低，以罰代管的現象普遍，缺乏區別于其他部門的管理條例。
第三，對稀土的勘查儲備工作重視不夠，尚未建立必要的儲備制度。自1990年以來，國家對稀土的普查及勘探工作開展較少，致使稀土儲量家底不清，對外公布的數據混亂，安排開采計劃時心中無數。
第四，中央和地方角度不同，出發點和利益取向不同，很難形成一個有效的整體，地方管理不到位，執法不嚴格。多年來，稀土開采和冶煉分離企業的興起帶動了地方經濟的發展，大大增加了地方財政收入。可是，國家出臺的一系列政策例如劃定稀土礦產國家規劃區等，旨在收回資源開采權和監管權，同時希望將開采、生產、銷售、應用研發等產業流程轉移到經濟實力雄厚的央企經營。地方政府與中央政府沒有達成利益共識，當前的措施與法規忽視了地方利益。“上有政策、下有對策”，地方政府存在抵觸情緒，監管并不積極。
第五，缺乏一整套促進稀土產業可持續發展的規劃，尤其缺乏對稀土下游高新技術產業的扶持。目前，稀土原材料價格的暴漲增加了下游企業的生產成本，對下游應用企業造成極大傷害，中小企業紛紛停產或倒閉。而稀土的發展關鍵在于應用技術的進步，對稀土產業鏈下游的扶持至關重要。
第六，我國對稀土產業的調控主要采取的是行政性約束政策，一些企業炒作有限的出口配額，非法配額轉讓現象嚴重。同時，行政分配出口配額增大了有關部門的權力，從而增加了權力尋租的風險。
點擊二
焦點關注 稀土出口配額如何管制
關鍵思路 運用市場機制，采取市場手段，按照公平、公正與效率原則
記者:您剛剛提到，許多政策的出臺是針對當時具體情況制定的，就事論事的多，在這一問題上，您認為應該做哪些改進？
蘇文清:要使稀土管理擺脫部門和地區的局限性，把稀土發展上升到國家整體利益和戰略高度，出臺《稀土礦產資源管理條例》十分必要。為什么要把稀土產業管理上升到法律層面？我們有沉痛教訓。以鎢礦為例，由于過度開采、嚴重浪費，我國從鎢礦富有國變成了貧鎢國家，需要進口鎢礦。如果不改變現狀，我國也會出現稀土資源短缺的狀況。同時，稀土礦產資源率先單獨立法，也可以為更多戰略性小礦種的資源保護探索一條新路。
記者:如何建立稀土資源儲備制度？
蘇文清:由于近20年過度開采，按照現在的開采速度，一些重要的稀土元素將全面緊缺乃至資源枯竭。所以，要對稀土資源進行必要的儲備。一方面，禁止一些探明儲量的礦山的開采，特別是南方的一些重稀土礦。因為一旦開采，盜采、私挖現象將難以杜絕。另一方面，可以在低價時收購各級初級產品儲存起來。國外很早就建立了稀土的儲備制度。美國關停了很多本國的稀土礦，低價購買中國的稀土資源。日本、韓國推行政府、企業兩級儲備政策，囤積中國稀土產品。我國出臺并實施稀土資源儲備政策已刻不容緩。
記者:稀土出口配額管制的方法對奪回國際定價權、保護國內稀土資源等確實起到了立竿見影的效果。但這種簡單的以行政手段控制資源的方式增大了權力尋租的風險，并引起了發達國家以違法世貿組織規則為借口的國際訴訟。如何改變這種狀況？
蘇文清:我覺得，出口配額分配環節應是改革的重點。應運用市場機制，采取市場手段，按照公平、公正與效率原則予以解決，改變目前存在的“跑配額”、倒賣配額等影響行業秩序和容易滋生腐敗行為的狀況。配額確定后，根據目前執行的配額申報條件和申報程序公開接受報名，讓符合條件的企業采取公開競標的形式來競爭配額。通過競標，最后報價高的企業獲得配額。配額的底價與最后成交價之差，作為稀土產業專項資金，支持稀土產業結構調整和產業升級。
可以把出口配額的數量與稀土元素結構結合起來，細化出口配額產品分類。對我國稀土資源中自然配分較高、利用率不高的單一稀土，如鑭等，擴大配額比例或取消配額限制。對稀土資源中自然含量少、需求多而市場緊缺的單一稀土，如鏑等，減少配額數量或禁止出口。對高附加值稀土產品的出口也應擴大出口配額比例。
此外，發展稀土產業應有國際眼光。要有走出去的意識。從國際角度看，稀土是我國有優勢的產業。面對國外的訴訟壓力，我們不應只是解釋防范，而應積極主動采取對策。要積極尋找其他國家礦產資源，主動參與其他國家稀土資源開發。一方面，可以發揮我國在稀土礦開采與分離提取方面的國際領先的技術優勢；另一方面，可以減少國內稀土資源的消耗，為快速增長的稀土消費尋找新的資源市場。
點擊三
焦點關注 稀土資源的利益分配
關鍵思路 稀土資源應歸中央管理，但要統籌考慮地方的需要
記者:如何調動地方政府管理稀土的積極性？
蘇文清:老話講，靠山吃山，靠水吃水。稀土資源與所在地有直接利益關系。一般來講，有礦的地方經濟普遍較為落后。讓地方政府在經濟發展的壓力下，首先考慮國家利益、國家戰略是件很困難的事。因此，稀土資源管理權不能下放到地方政府，仍然應當統一歸中央管理。但國家要統籌考慮資源所在地的地方利益和地方人民群眾的需要。可以將初級產品的冶煉、一部分中級產品的加工放在資源所在地，讓地方有一定的稅收，解決一部分就業。同時，資源稅中的一部分也可以留在當地。用這筆錢建立稀土產業發展基金，專門用于促進稀土產業發展。讓地方在落實中央政策的同時，獲得一定的利益。
記者:今年4月1日起，我國統一調整稀土礦原礦資源稅稅額標準，稅額提高10~20倍。您如何看待這一措施？
蘇文清:長期以來，我國的稀土企業大多無償取得采礦權，并且只交納部分排污費。其資源和環境成本遠遠高于其交納的費用，這筆企業應計而未計的資源和環境成本一直由全社會共同承擔。我曾對稀土產業的成本和效益做過分析，如果稀土企業將資源和環境成本的一半計算入生產成本，他們肯定虧本。事實上，對于稀土這種特殊的資源，稅費標準再高也不為過。
建議國家在提高征稅標準的同時，拿出從稀土產業征收的資源稅和排污費中的一部分，成立稀土產業發展基金，用來扶持稀土行業發展和生態環境修復。
記者:過去遺留的環境污染治理費用應如何籌措？
蘇文清:我覺得，過去造成的污染的治理費用，應主要由國家買單，部分由地方和企業買單。應主要靠增量解決遺留的問題，部分由用存量來解決，也可以對新開采的稀土礦多征收一筆費用，用于解決過去的污染問題。還有，就是嚴格執法，不能邊治理遺留污染邊產生大量新的污染，形成惡性循環。
點擊四
焦點關注 稀土企業如何科學發展
關鍵思路 實施差異化和國際化戰略
記者:2010年6月初，工業和信息化部和國家發改委已選定幾家國有骨干企業對我國稀土資源進行整合。目前，包鋼稀土基本控制了北方輕稀土，而五礦集團、中國鋁業公司等實力雄厚的企業也將對南方稀土企業進一步整合。如何看待稀土行業的并購與整合？
蘇文清:一提到稀土行業管理問題，很多人就會提到，要提高產業集中度，就要把稀土產業做大。過去成立南方稀土集團、北方稀土集團，現在由央企對稀土行業進行并購和整合，都是這一思路。對于稀土行業的并購，我認為，在礦產開采領域，企業一定要大、要少、要整合，嚴格行業準入，要有一整套的措施去規范他們。這有利于對稀土資源的保護，畢竟大企業實力強。運作規范，而且違法付出的代價也較小企業高很多。
但需要明確的是，稀土產業中，僅上游企業應該做大、進行壟斷。稀土下游的中小企業應保護和扶持。我在包頭國家稀土高新技術產業開發區任職期間，也想把稀土產業做大做強。我們從全國51位上升到了第23位，年財政收入從幾千萬元增加到超過10億元。但是，稀土產業在經濟總量和稅收中所占的比重依然很小，貢獻不大。這促使我對稀土產業在內的一些特征進行更為理性的認識。稀土產業是一個高科技依賴性的小產業，我們不能期望它像鋼鐵產業、鋁業等其他材料產業或制造產業那樣做很大，這是由稀土本身的功能和特征決定的。此外，稀土是17種元素，每個元素又有上千種產品。中科院1/3的科研人員的研究涉及稀土，一個企業也不可能做幾千個產品。因此，如果主要拿經濟總量等數量指標來衡量稀土產業發展水平到頭來總量上不去，反而極為有可能影響對大量中小稀土企業的扶持，忽略對稀土產業發展有著重要或決定性影響的科研開發和未來人才培養的投入和支持。
記者:據了解，行業龍頭企業包鋼稀土在兩次環保核查均未過關。如何保證企業嚴格履行其應盡的環境責任？
蘇文清:對于大企業不履行環境責任的問題，應這樣看待。從市場經濟角度看，雖然現在越來越強調企業社會責任，但從根本上講，企業都是逐利的。因此，政府對企業的監管非常重要。國家應明確誰污染、誰治理的原則，完善法律、經濟等監管手段，嚴格執法、違法必究。
記者:從當前稀土價格上漲中受益的主要是稀土開采和冶煉等上游企業，而不是附加值高的下游企業。一面是稀土礦價格飛漲，上游企業利潤率倍增；另一面是稀土應用企業成本提高、利潤壓縮，不得不減產或停產。這種產業鏈利潤倒掛的現狀帶來了嚴重的負面影響。如何促進高附加值企業的發展？
蘇文清:為什么我國稀土初級產品要大量出口？因為我國稀土研究應用水平落后，稀土原料無法充分應用。國外壟斷大量先進的稀土應用技術，例如航天技術、軍事技術等。原來我們講稀土賣的是土價錢，現在稀土賣了高價，但我們只拿到了幾億美元，我們失去的是寶貴的資源。發達國家通過深加工，把大量產品以高價賣回國內，依然賺取巨額利潤。因此，促進稀土產業鏈下游高新技術產業發展、提高稀土產業技術水平至關重要。
稀土產業特點決定了稀土產業鏈下游多為中小企業。應大力扶持和幫助稀土下游中小企業鉆研稀土行業某一領域或某個產品的技術，使其集中力量把產品做深、做細，提高產品技術含量和質量。不求做大，要求做強，從而從整體上推動稀土產業科技水平。
推動稀土高新技術產業化，有一系列工作要做:制定稀土高新技術產業化發展規劃；建立稀土高新技術產業基金；完善稀土高新技術進出口政策；推進官、產、學、研合作；在資金、稅收等方面扶持稀土高新技術產業；制定促進稀土高新技術產業化的風險投資政策；引進和培養稀土高新技術人才；培育稀土高新技術產業市場；實行稀土高新技術產品優先采購等。
總之，要改變生產稀土深加工產品的企業盈利能力低于生產初級稀土產品企業的狀況。不能使大量中小稀土深加工企業快速發展的稀土政策，是失敗的政策。
記者:從企業自身來看，稀土企業應走怎樣的發展之路？
蘇文清:發展稀土產業要發揮政府和企業兩個主體的作用。作為市場主體的稀土企業應主要從差異化戰略和國際化戰略出發。
第一，稀土領域產品太多，一個企業根本不可能做好所有產品。因此企業要追求差異化，集中力量把一個或幾個產品做好，把一個領域做深，在行業中擁有核心競爭力。
第二，我國資源有優勢，技術沒有優勢。因此，稀土企業要走出去，實施國際化戰略，可與國外合作者建立戰略聯盟，或并購國外企業。與國外合作者建立戰略聯盟關系，可以獲得生產和行銷的規模優勢，彌補我國企業專業技術的不足，有利于企業盡快進入國際市場。并購或引進國外企業時應選擇產品具有領先技術的稀土產業鏈下游企業，以實現雙方優勢互補的目標。
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