什邡鉬銅項(xiàng)目事件反思
如果沒(méi)有一個(gè)健全的環(huán)評(píng)溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制和法律框架，如果唯GDP馬首是瞻的發(fā)展模式依舊，那么，什邡事件的“取勝”不過(guò)只是“暫時(shí)的假象”。
在經(jīng)歷了2008年的汶川大地震后，時(shí)隔四年，四川什邡又遭逢了一場(chǎng)影響堪比當(dāng)年的“余震”。
7月初，因擔(dān)憂鉬銅項(xiàng)目的開(kāi)工建設(shè)可能對(duì)環(huán)境造成嚴(yán)重污染，當(dāng)?shù)夭糠质忻裆辖挚棺h，并與警方發(fā)生激烈沖突，導(dǎo)致多人受傷。7月3日，什邡宣布今后不再建設(shè)該項(xiàng)目。
什邡事件絕非孤例。事實(shí)上，近年來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)類似的由環(huán)保引發(fā)的沖突不在少數(shù)。環(huán)保專家和法律學(xué)者均對(duì)記者表示，如果沒(méi)有一個(gè)健全的環(huán)評(píng)溝通、協(xié)調(diào)機(jī)制和法律框架，如果唯GDP馬首是瞻的發(fā)展模式依舊，那么，什邡事件的“取勝”不過(guò)只是“暫時(shí)的假象”。
事件始末
距成都僅50余公里的什邡，曾是一座安逸的小康之城。據(jù)記者查閱“什邡災(zāi)后重建網(wǎng)”的介紹稱，什邡境內(nèi)高山景觀風(fēng)光旖旎，其也是中國(guó)六大磷礦基地之一，天然氣和煤炭等資源豐富。早在2007年，什邡的人均GDP就超過(guò)4000美元，財(cái)政總收入逾28億元，自1994年起連續(xù)13年在四川省位列“十強(qiáng)”縣第二，2006年入選“全國(guó)最具投資潛力中小城市百?gòu)?qiáng)”。
然而，作為汶川地震的極重災(zāi)區(qū)，什邡幾乎一夜之間傾家蕩產(chǎn)：這個(gè)43萬(wàn)余人口的縣城，因?yàn)?zāi)傷亡人數(shù)即達(dá)3.9萬(wàn)，直接經(jīng)濟(jì)損失更高達(dá)889億元。
在什邡災(zāi)后重建項(xiàng)目中，宏達(dá)鉬銅冶煉項(xiàng)目是四川“十二五”規(guī)劃特色優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)項(xiàng)目，也是什邡首個(gè)百億級(jí)投資項(xiàng)目，經(jīng)國(guó)家環(huán)保部審批同意，于2012年6月29日舉行開(kāi)工典禮。
據(jù)悉，這個(gè)由四川宏達(dá)集團(tuán)投資104億元，并斥資1億元成立四川宏達(dá)鉬銅有限公司（下稱宏達(dá)鉬銅）具體負(fù)責(zé)的“鉬銅多金屬資源深加工綜合利用項(xiàng)目”，原定建成后年產(chǎn)鉬4萬(wàn)噸、陰極銅40萬(wàn)噸，預(yù)計(jì)年銷售收入將超過(guò)500億元，利稅超過(guò)40億元，能解決當(dāng)?shù)丶s3000人就業(yè)，帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展超過(guò)400億元。 但該項(xiàng)目遭遇了當(dāng)?shù)厝罕姷膹?qiáng)烈抗議。微博上稱其“污染遠(yuǎn)超地震中的福島核電站，60公里內(nèi)嚴(yán)重污染，范圍可覆蓋成都市區(qū)”。
據(jù)什邡市7月2日晚通報(bào)稱，7月1日晚，有近百名學(xué)生和百余名市民分別聚集在什邡市委門口和宏達(dá)廣場(chǎng)兩地上訪示威，要求停建項(xiàng)目，聚集人群還在橫幅標(biāo)語(yǔ)上簽名。7月2日，部分市民陸續(xù)在什邡市委、市政府門口聚集，反對(duì)鉬銅項(xiàng)目建設(shè)。其間有部分情緒激動(dòng)的市民強(qiáng)行沖破警戒線，沖擊市委機(jī)關(guān)，近十輛公務(wù)用車受損，機(jī)關(guān)大門被推倒。據(jù)稱，為控制事態(tài)，執(zhí)行警戒任務(wù)的特警被迫采用催淚瓦斯和震爆彈對(duì)過(guò)激人群予以驅(qū)散。在此過(guò)程中，有13名群眾受輕傷。
不過(guò)，作家李承鵬在實(shí)地所做的調(diào)查以及四川當(dāng)?shù)赜浾甙l(fā)出的微博則顯示了并不相同的場(chǎng)景：部分在警戒線之外的人群甚至是無(wú)辜路人，也招致暴打；部分重傷員住進(jìn)了ICU病房；估算傷者遠(yuǎn)遠(yuǎn)不止官方公布的數(shù)字。
官方7月4日凌晨通告稱，目前共有3人刑事拘留，3人行政拘留，其余21人已悔過(guò)全部獲釋。此前的7月3日，警方通告還限令那些涉嫌“煽動(dòng)、策劃、組織非法集會(huì)游行示威活動(dòng)或打砸搶的人員”，在三日內(nèi)到公安機(jī)關(guān)自首。
而“鑒于部分群眾對(duì)宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目不了解、不理解、不支持，反映（反應(yīng)）強(qiáng)烈”，什邡市政府7月3日上午通報(bào)，決定停止該項(xiàng)目建設(shè)。當(dāng)日下午，什邡市委書(shū)記李成金又表示，什邡今后不再建設(shè)這個(gè)項(xiàng)目。7月5日晚，什邡召開(kāi)全市干部大會(huì)宣布：德陽(yáng)市副市長(zhǎng)左正兼任什邡市委第一書(shū)記，李成金協(xié)助左正工作。
按照什邡官方的說(shuō)法，上述因鉬銅項(xiàng)目而引發(fā)的群體性事件已得到“妥善處理”，“至7月4日，什邡市區(qū)社會(huì)治安良好，生產(chǎn)生活秩序正常”。
環(huán)評(píng)之辯
2011年1月30日，宏達(dá)鉬銅發(fā)布項(xiàng)目第一次環(huán)評(píng)公眾參與公示，公示有效時(shí)間為1月31日-2月16日。同年5月9日，該項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)評(píng)公眾參與第二次公示，公示期為5月9日-5月20日。2012年3月28日，項(xiàng)目通過(guò)了環(huán)保部的審批。
什邡官方亦多次表示，宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目按照世界先進(jìn)、國(guó)內(nèi)一流的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)建設(shè)，環(huán)保設(shè)施投資占工程總投資的14.36％，項(xiàng)目經(jīng)過(guò)環(huán)保部環(huán)評(píng)行政審批，在落實(shí)各項(xiàng)環(huán)保措施后，污染物可達(dá)標(biāo)排放。
在接受記者采訪時(shí)，對(duì)鉬、銅等金屬冶煉項(xiàng)目污染防治頗有研究的長(zhǎng)沙有色冶金設(shè)計(jì)研究院有限公司環(huán)保事業(yè)部部長(zhǎng)楊運(yùn)華教授認(rèn)為，“（宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目）污染肯定會(huì)有，但絕不像公眾和部分媒體說(shuō)的那么嚴(yán)重，而是在可控范圍之內(nèi)。”
作為環(huán)保部環(huán)境工程評(píng)估中心的環(huán)評(píng)常聘專家之一，楊運(yùn)華稱，鉬銅項(xiàng)目的環(huán)評(píng)報(bào)告對(duì)其環(huán)境影響的程度、范圍以及環(huán)保設(shè)施可靠性和有效性等都應(yīng)該有詳細(xì)介紹，在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)中應(yīng)有風(fēng)險(xiǎn)事故防范措施和應(yīng)急預(yù)案。環(huán)評(píng)報(bào)告的編制單位北京礦冶研究總院是國(guó)家甲級(jí)資質(zhì)單位，報(bào)告經(jīng)過(guò)環(huán)評(píng)中心組織的專家審查，也征求過(guò)地方環(huán)保部門和周邊可能受影響的公眾的意見(jiàn)，審批前還有多個(gè)內(nèi)部審查程序。因此，“環(huán)評(píng)報(bào)告肯定不會(huì)有太大的技術(shù)問(wèn)題，如果項(xiàng)目本身存在硬傷是不可能通過(guò)審查的。”他對(duì)記者坦言，“不明白為何該項(xiàng)目會(huì)引起當(dāng)?shù)毓娙绱酥蟮姆磸棧俊?/SPAN>
環(huán)保專家、公眾與環(huán)境信息研究中心（IPE）主任馬軍則告訴記者，規(guī)模如此之大的鉬銅項(xiàng)目，其潛在的對(duì)環(huán)境的影響是非常大的，因此，前期的環(huán)評(píng)更需做得非常到位。“目前看來(lái)，它的環(huán)評(píng)是做了，但在環(huán)評(píng)過(guò)程中間，很顯然，相關(guān)的信息公開(kāi)、公眾參與并沒(méi)有到位。最后才導(dǎo)致項(xiàng)目開(kāi)工后遭遇這么多民眾的反對(duì)，項(xiàng)目無(wú)法執(zhí)行。這應(yīng)該是一個(gè)很大的教訓(xùn)。”
馬軍認(rèn)為，什邡事件反映的是目前環(huán)評(píng)機(jī)制上存在的深層次問(wèn)題。環(huán)評(píng)制度從西方引進(jìn)到中國(guó)已有30年時(shí)間，但國(guó)內(nèi)基本將它當(dāng)作一種技術(shù)評(píng)價(jià)的過(guò)程，并沒(méi)有將其中很重要的一個(gè)方面也就是利益方的知情、參與和博弈一并學(xué)過(guò)來(lái)。由此，缺乏了民主決策的保證，科學(xué)決策很多時(shí)候就難以實(shí)現(xiàn)，最終環(huán)評(píng)的質(zhì)量受到影響，甚至淪為走過(guò)場(chǎng)。
他介紹說(shuō)，目前中國(guó)的環(huán)評(píng)根據(jù)《環(huán)評(píng)法》等相關(guān)法律法規(guī)的要求，有兩次公示：一次是在項(xiàng)目決定要做環(huán)評(píng)之后，7天之內(nèi)必須發(fā)布一些最基本的信息；第二次是在環(huán)評(píng)報(bào)告書(shū)已經(jīng)完成，在提交審批之前要進(jìn)行公示，但公示的是環(huán)評(píng)簡(jiǎn)本而非完整版本，公開(kāi)的信息很有限，兩次公示公眾參與的窗口期也很短暫（比如宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目?jī)纱喂緯r(shí)間總計(jì)27天）。此外，環(huán)評(píng)過(guò)程中所謂搜集公眾意見(jiàn)，就是發(fā)放一些調(diào)查問(wèn)卷（該項(xiàng)目據(jù)稱做過(guò)樣本調(diào)查千余份），問(wèn)卷的發(fā)放量很有限，內(nèi)容往往很膚淺，如此搜集來(lái)的民意也缺乏全面性和代表性。
反觀國(guó)外與此有著天壤之別。馬軍表示，西方的環(huán)評(píng)從一開(kāi)始就強(qiáng)調(diào)相關(guān)利益方的參與，做項(xiàng)目環(huán)評(píng)時(shí)首選要確定哪些是利益方，要盡可能讓所有受到潛在影響的利益方知情，其間還要組織很多會(huì)議，由建設(shè)方、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和公眾進(jìn)行交流，回應(yīng)問(wèn)題、聽(tīng)取意見(jiàn)，最后還會(huì)召開(kāi)最少一次公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)。在發(fā)布環(huán)評(píng)報(bào)告時(shí)，公眾還有機(jī)會(huì)提出意見(jiàn)。如果公眾認(rèn)為參與沒(méi)有達(dá)成，還可以到法院起訴，要求環(huán)評(píng)程序重新走一遍。“知情權(quán)、參與權(quán)、司法救濟(jì)權(quán)三項(xiàng)重要的程序權(quán)利，都在環(huán)評(píng)過(guò)程中得到充分的保證。這樣的公眾參與才是一個(gè)真實(shí)有效的參與。”
爭(zhēng)議種種
除了遭遇公眾抵制，該項(xiàng)目據(jù)稱也受到當(dāng)?shù)責(zé)煆S和藍(lán)劍飲料集團(tuán)等的強(qiáng)烈反對(duì)。 由什邡的地圖清晰可見(jiàn)，什邡的地形為南北長(zhǎng)條形，石亭江自西北向東南貫穿全境。而在什邡的經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃中，鉬銅項(xiàng)目所坐落的什邡工業(yè)園在市區(qū)以北、石亭江中上游，根據(jù)官方規(guī)劃，該工業(yè)園的定位是“主要發(fā)展精細(xì)化工、機(jī)電、石化等產(chǎn)業(yè)，重點(diǎn)承接北京對(duì)口產(chǎn)業(yè)支援和沿海發(fā)達(dá)地區(qū)產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移”。在什邡南部、石亭江下游的什邡市城南新區(qū)，則被定為“重點(diǎn)發(fā)展無(wú)污染、低能耗的都市工業(yè)，充分發(fā)揮‘中國(guó)礦泉水之鄉(xiāng)’、‘中國(guó)雪茄煙之鄉(xiāng)’兩大國(guó)家級(jí)產(chǎn)業(yè)名片優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)發(fā)展以食品（含煙草）產(chǎn)業(yè)為主的規(guī)模效應(yīng)型產(chǎn)業(yè)基地”。在該園區(qū)內(nèi)，集中著從事啤酒、礦泉水、軟飲料的藍(lán)劍集團(tuán)以及從事煙草業(yè)的川渝中煙工業(yè)公司長(zhǎng)城雪茄煙廠。
就在什邡事件爆發(fā)后，還有媒體人士在微博發(fā)文曝出宏達(dá)鉬銅項(xiàng)目的“官商背景”，稱宏達(dá)管理層和董事里，有現(xiàn)任或歷任副部2人、廳級(jí)1人、副廳1人、處級(jí)至少7人的官員，包括全國(guó)人大代表、全國(guó)工商聯(lián)副主席劉滄龍，前四川政協(xié)副主席、現(xiàn)全國(guó)政協(xié)委員、全國(guó)工商聯(lián)常委何志堯，前四川化工廳廳長(zhǎng)、計(jì)委副主任劉資甫，前德陽(yáng)市副市長(zhǎng)、人大常委會(huì)副主任吳顯坤等。
此外，最終什邡市決定不再建設(shè)鉬銅項(xiàng)目，其終止的依據(jù)顯然并非項(xiàng)目本身的環(huán)境危害因素，而是“穩(wěn)定”因素。政府行政干預(yù)也產(chǎn)生了另一個(gè)程序合法問(wèn)題。因?yàn)楦鶕?jù)《環(huán)評(píng)法》，項(xiàng)目只有在違反相關(guān)環(huán)評(píng)規(guī)定的情形下，才能由國(guó)家環(huán)保部門責(zé)令停止建設(shè)，而不是地方政府。
到目前為止，什邡官方并未解釋當(dāng)時(shí)的環(huán)評(píng)是否存在缺陷，環(huán)保部門也未對(duì)該事件作出任何回應(yīng)。就該項(xiàng)目的環(huán)保問(wèn)題，也未有專業(yè)的、充分的、透明的討論和解釋。
“在這件事情上，當(dāng)?shù)卣奶幚矸绞斤@得草率甚至讓人感到它沒(méi)有誠(chéng)信。一會(huì)兒抓人，一會(huì)兒又說(shuō)項(xiàng)目不建了，表面上滿足了部分公眾的強(qiáng)烈訴求，但由此而引起更多不明污染真相的公眾對(duì)項(xiàng)目更大的疑慮，對(duì)企業(yè)和當(dāng)?shù)匾巡疬w的居民以及國(guó)內(nèi)類似項(xiàng)目的建設(shè)，均會(huì)留下極大的隱患，難以真正起到維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定大局的作用。因此，對(duì)此事件的處理，各級(jí)政府均應(yīng)在尊重科學(xué)和民意的基礎(chǔ)上，處理好經(jīng)濟(jì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的關(guān)系，協(xié)調(diào)好各方利益，做出負(fù)責(zé)任的決定。”楊運(yùn)華對(duì)記者表示。
制度化缺失
“最核心的在于什邡事件的解決，不是依靠制度化的解決，而是在街頭抗?fàn)幹笞龀龅囊环N‘一事一議’的決定。這樣，在下一次類似的環(huán)保事件發(fā)生后，又難免重蹈覆轍。”公眾與環(huán)境信息研究中心的馬軍告訴記者。 目前中國(guó)的工業(yè)化已推進(jìn)到各個(gè)角落，同時(shí)公眾的環(huán)境意識(shí)在不斷提高，這些污染項(xiàng)目和公眾之間的矛盾越發(fā)頻繁發(fā)生。近年來(lái)，全國(guó)范圍內(nèi)由環(huán)保引發(fā)的群體性事件出現(xiàn)了很多起，比如廈門、大連的PX項(xiàng)目，廣東等地垃圾焚燒廠等，都遭遇民意的強(qiáng)烈反彈。
“當(dāng)前中央政府強(qiáng)調(diào)科學(xué)發(fā)展，但在實(shí)踐當(dāng)中，現(xiàn)有的環(huán)境決策機(jī)制難以保證這一目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。官方之所以不愿意讓公眾知情參與決策的過(guò)程，主要是擔(dān)心會(huì)拖慢決策的過(guò)程、時(shí)間，影響發(fā)展的速度，甚至令政府確定的一些項(xiàng)目得不到批準(zhǔn)，影響到發(fā)展的計(jì)劃規(guī)劃。”馬軍認(rèn)為，“到了必須要進(jìn)行改變的時(shí)候了，要在公眾知情參與之下去開(kāi)展決策。環(huán)評(píng)是非常重要的制度，是前端控制的制度，現(xiàn)今很多污染問(wèn)題都是在后期進(jìn)行治理，就非常困難。環(huán)評(píng)的失位，對(duì)中國(guó)可持續(xù)發(fā)展是非常不利的。”
馬軍建議，《環(huán)評(píng)法》需要作出重大調(diào)整，在調(diào)整難以一步到位的情形下，至少可著眼以下幾點(diǎn)：應(yīng)該要求環(huán)評(píng)報(bào)告的全本對(duì)公眾公開(kāi)，公示時(shí)間要延長(zhǎng)；至少召開(kāi)一次公開(kāi)的聽(tīng)證會(huì)，進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)直播或是電視直播，讓公眾參與到其中；賦予公眾司法救濟(jì)的權(quán)利。
在接受記者采訪時(shí)，北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆表示，什邡事件深層次的原因還在于中國(guó)的發(fā)展模式：經(jīng)濟(jì)上，唯GDP馬首是瞻，環(huán)境還沒(méi)有成為很重要的指標(biāo)；政治上，自上而下的管理模式，決定衡量官員政績(jī)最重要的指標(biāo)也是GDP。地方官員迫于這種壓力就拼命上項(xiàng)目，搞所謂的發(fā)展。此外，很多地方官員都不是當(dāng)?shù)厝耍际潜慌赏?dāng)?shù)嘏R時(shí)執(zhí)政的官員。上述利益驅(qū)動(dòng)加上這種短期行為，導(dǎo)致其對(duì)當(dāng)?shù)丨h(huán)境的污染往往并不在乎。
而從廣東烏坎到四川什邡，地方政府已經(jīng)養(yǎng)成了一種“恐懼癥”，只要有集會(huì)就認(rèn)為是鬧事、是擾亂社會(huì)治安，就進(jìn)行維穩(wěn)，采取的手段通常比較嚴(yán)厲。張千帆認(rèn)為，對(duì)于群體性事件頻發(fā)的當(dāng)下，維穩(wěn)固然重要，但它應(yīng)有法律限度，公民有權(quán)利正當(dāng)表達(dá)自己的訴求，維穩(wěn)手段必須和現(xiàn)場(chǎng)情況“成比例”，不能采取不必要的維穩(wěn)措施。
他還告訴記者，除了環(huán)評(píng)上的民意溝通之外，其他制度化的通道，比如司法程序，人大監(jiān)督、新聞監(jiān)督乃至民眾和平集會(huì)的權(quán)利，“這些只要能保證部分暢通，就完全可以防止一些非理性事件的出現(xiàn)”。
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