修改《礦產資源法》勢所必然

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　　相對于人類經濟社會快速發展對資源的需求而言，礦產資源總是有限的、稀缺的，而人類對它的需求則是無限的。因此，就需要制定礦產資源方面的法律法規及政策，規范資源的開采和使用，促進資源的合理配置和有效利用。

　　隨著我國改革開放的深入和經濟社會的快速發展，尤其是近幾年來經濟增長方式的逐步轉變，1986年頒布的、1996年修訂的《礦產資源法》已經明顯不適應當前經濟社會的發展需要，迫切需要根據新形勢對該法及其配套法規政策進行完善。目前《礦產資源法》的修訂進展如何？其中存在什么問題？有什么改進的措施？帶著這些問題，記者近期采訪了國土資源部法律中心實驗室副主任鄭美珍女士。

　　記者：近幾年來《礦產資源法》的修改進展如何？

　　鄭美珍：1996年，國家對《礦產資源法》進行了修正，但僅是對部分內容的修正而非大的修正，其內容和體例仍然存在不少突出問題。這種立法的滯后性已經直接影響到礦業權的合理配置、礦業權人權益的平等保護、礦業權市場的有效運行及礦山生態環境的保護等。因此，一部適應建設資源節約型和環境友好型社會要求的《礦產資源法》的出臺已成為勢所必然。

　　2003年，全國人大常委會提出加快《礦產資源法》修訂工作要求，國土資源部即著手成立班子，開展調研論證，開始新一輪《礦產資源法》的修訂工作。此次修改，擬以科學發展觀為統領，以礦產資源分類分級管理為基礎，以建立和完善探礦權、采礦權的權利制度為核心，以推進礦產資源合理開發利用水平為目標，進行較為全面的修改。截至2011年，先后形成《礦產資源法》修改稿10余稿，但由于在一些關鍵問題上，社會各方未達成立法一致意見，近10年的修改工作也僅停滯于討論、起草階段，未能取得實質性進展。2011年，國家將《礦產資源法》修改列入十一屆全國人大常委會立法規劃，要求由國務院起草，隨后，國務院將《礦產資源法》修訂列入國務院2012年立法工作計劃中的二檔立法項目。2012年12月，全國人大常委會建議國務院按照全國人大常委會組成成員提出的審議意見，在總結《礦產資源法》實施經驗和問題的基礎上，提出修改草案，并盡快提請全國人大常委會。

　　記者：《礦產資源法》在修改過程中涉及到什么關鍵問題？

　　鄭美珍：自2003年以來，該法幾經修改卻未能取得有效進展，關鍵在于修改涉及諸多重要問題，包括立法目的的重新確立、礦產資源合理開發最有效管控途徑的選擇、礦業權市場的優化、各種礦產資源稅費的理順、礦業權與土地使用權的銜接、礦產資源開發的有效監管及法律責任等。

　　具體來說，一是現行《礦產資源法》的立法目的重管理輕權利保護。1986年頒布的《礦產資源法》主要是為了滿足對礦產資源開發管理的需要，側重從行政角度管理和規范礦產資源的勘查和開采。造成現行《礦產資源法》在立法目的上“重行政管理、輕權利保護”、礦產資源產權制度設計不合理、礦業權權能不明晰等問題。2007年頒布的《物權法》已明確將探礦權、采礦權納入用益物權，這就要求對礦業權的權利設置和權利登記和保護方面體現礦業權的物權屬性。

　　二是現行《礦產資源法》約束了礦業權市場的發展。

　　首先是市場準入對象不明確。為確保安全勘查和開采，具體從事礦產資源勘查和開采的礦山企業必須滿足國家規定的技術條件，而參與礦業權市場運行的主要是礦業權人，從權利取得與權利行使角度分析，礦業權人并不一定就是礦山企業，即礦業權權利人并不一定自行勘查、開采。但現行規定對兩者的關系，對礦業權市場準入對象的規定并不明確。如《礦產資源法》及其實施細則規定的對象是礦山企業，即先按技術要求成立礦山企業，然后申請獲得礦業權，而《探礦權采礦權招標拍賣掛牌管理辦法》（試行）規定的準入對象則是采礦權申請人或者招拍掛出讓過程中的競買人，即礦業權權利人。前述市場準入上法律規范的不一致導致實踐中的礦產資源行政主管部門及礦業活動主體無所適從。

　　其次，礦業權出讓、轉讓制度仍不規范。現行的《礦產資源法》立法上側重行政管理，針對勘查、開采分別規定了相應的管理和審批層級，探礦權實行國土資源部和省級國土資源主管部門兩級審批發證，采礦權實行國土資源部、省級、市（地）級和縣（市）級國土資源主管部門四級審批發證。出讓方式上存在申請批準方式、招拍掛方式以及一些地方實行的協議出讓方式，如此多層級的分級管理、行政授予與市場公開化方式并存，不利于礦業權市場的公開、公平和透明運作。

　　三是現行法缺乏對礦產資源開發利用的統籌布局。如缺乏對礦產資源儲量的科學管控，礦產資源管理規劃法律效力有待提高。

　　四是現行法對資源稅費的設計不合理。首先是礦產資源補償費標準過低，無法真正體現國家對礦產資源的所有權屬性。經過近20年的發展，我國的經濟或物價水平都已大幅提高，但資源補償費費率仍維持不變，平均費為1.18%，而國外與我國礦產資源補償費性質基本相似的權利金費率一般為2%~8%。其次是稅費混淆、重疊。據現行《礦產資源法》規定，資源稅的征收是礦產資源有償開采制度的組成部分，即資源稅的收取是實現國家作為礦產資源所有權人財產利益的一種方式，這種立稅方式混淆了稅和費在法理上的區別和功能。此外，現行資源稅普遍征收、從量計征的做法，一方面導致采富棄貧、浪費資源的現象，另一方面在擁有不同品位、不同稟賦礦產資源的企業間間造成稅賦不公的現象。

　　五是礦產資源收益分配使用不科學。

　　六是礦業權與土地使用權的銜接不順暢。現行《礦產資源法》主要圍繞礦業權的設置進行規定，對土地使用權基本沒有涉及。在《土地管理法》中主要規定勘查用地可以按臨時用地使用，而采礦用地則按工業用地的政策執行，但礦用土地無論在用途上、位置的不可替代上、使用期限受礦產資源開發年限限制上等，都不同于一般意義上的工業用地，難以適用工業工地公開競價方式的規定，也缺乏勘查、開采目的結束后，土地如何有效退出的規定。

　　七是現行《礦產資源法》中有關環保的法律規定的有效性不強。

　　記者：您對構建適合我國礦業權市場發展所需的《礦產資源法》有什么建議？

　　鄭美珍：首先應注重產權制度設計。新的《礦產資源法》應明確規定礦業權利的主體、客體、內容、權利配置方式以及對應的義務等內容。礦產資源行政主管部門則應從為礦業權權能的順利實現提供平臺和條件出發，對礦產資源的勘查、開發、礦山恢復治理等方面提供服務或監管。

　　其次是新法在核心制度設計上應包括：礦產資源所有權制度、使用權制度、礦業權有償出讓制度、礦業權流轉制度、礦產資源儲量管控制度、礦產資源規劃制度、礦產資源稅收制度和收益分配制度、礦用土地、監管制度及環境保護制度等。

　　再次是要在各項具體制度設計上更加科學合理。一是明晰市場準入對象。應借鑒國有建設用地對使用權取得主體和建筑施工單位的規定，將礦業權主體資格和礦山生產技術要求區別規定，市場準入規定中明確礦業權申請人的條件，對礦山企業生產條件則在生產環節進行規定。

　　二是增強礦產資源儲量的管控能力。實際上，無論是對礦業權的設置還是對礦產資源開發的管理，都與礦產資源的儲量直接相關，在礦業權人取得采礦權時，礦區范圍內的資源儲量應是基本查明，且是客觀的。因此，必須建立嚴格的礦產資源儲量管理制度，對礦產資源相關的地質資料、儲量登記、資料的權益保護和查詢服務等提供明確指引。新的《礦產資源法》中應設單章對礦產資源儲量進行規定，明確資源儲量對資源開發的法律地位及具體管控措施。

　　三是提高礦產資源規劃的統籌引領作用。建議在新法中，明確礦產資源規劃的法律地位，對礦產資源規劃的體系和效力、編制與審批、實施、評估與修訂做出全面規定。體系上，礦產資源規劃應包含國家級、省級、地市級、縣市級4個層級；效力上，礦產資源規劃一經通過，即具有強制執行力；編制原則上，規劃要對礦產資源的勘查、利用的規模與方向，勘查開采的結構布局和保護改善礦山環境形成有效指導；在內容上，規劃應具有動態性，根據國家對資源的方針及資源開發和保護的實際情況進行適時調整。

　　四是明晰礦業權權能。新法應與《物權法》有效對接，更關注產權制度設計。應明確礦業權作為用益物權的權利屬性和法律地位；明確礦業權的各種權利的配置方式、適用條件等；進一步理順探礦權和采礦權之間的關系，尤其是社會投資主體通過勘查，探明資源儲量后，應如何合理設置采礦權。

　　五是明確礦業權交易細則。新法應建立有效的礦業權交易制度，進一步優化探礦權和采礦權流轉條件、程序；明確礦業權用益物權登記制度，理順礦業權審批制度與物權登記制度的關系；明確礦業權抵押、出租、作價入股等規定。

　　六是系統化管理礦產資源勘查。目前我國礦產資源總量大、人均少，一般礦多、大宗戰略性礦產少，貧礦多、小礦多、共伴生礦多，為促進資源的勘查，新法應對礦產資源勘查按照勘查類型、投資主體、勘查登記、勘查資料、勘查退出等進行系統梳理，明晰各關鍵環節的相關規定。

　　七是構建合理的礦產資源補償制度。進一步加快礦產資源補償費制度改革，在提高資源補償費費率基礎上，可根據儲量管控原則，對礦產資源補償費按扣除核定的合理采礦損失后的儲量消耗量計征，而不是按采出礦石量或銷售收入征收，既可以提高對計征額的科學確定，也有利于促進資源的采出率，促進資源的有效開采。同時建立礦產資源收益的合理分配機制，建議改變目前將礦產資源補償費在中央和地方之間“五五分成”（少數民族地區“四六分成”）的分配原則，將礦產資源的所有權收益向地方傾斜，并明確資源補償費的使用方向，側重用于改善礦產資源所在地的人民群眾由于礦產資源開發而受到影響的補償，以及環境恢復治理。避免出現由于礦產資源開發對環境的破壞舊賬未還、新賬又增的局面。

　　八是建議在修訂的《礦產資源法》或《土地管理法》中單設礦業用地一章，明確探礦權臨時用地和采礦用地的取得方式和程序、礦業用地期限確定、不同期限礦業用地價款確定、礦用土地退出、礦用土地與相鄰土地關系的處理以及礦業權轉讓之后土地使用權如何辦理轉讓等制度。

　　九是加大礦山環境恢復治理力度。建議新法應明確設立礦山環境治理恢復（包括土地復墾）保證金制度。

　　十是進一步明確環境影響評價制度。建議在修訂的《礦產資源法》中明確礦產資源勘查、開發的環境影響評估制度，明確評估單位、評估內容、評估要求等，并嚴格執行。