陳季冰：“啞巴吃黃連”的中國稀土政策
當今全球最發達的三大經濟體—美國、歐盟和日本—日前已正式聯手向世界貿易組織提起訴訟，要求中國取消對稀土出口供應的控制，美國總統巴拉克•奧巴馬極為罕見地于上周二(13日)專門就對華貿易問題發表講話時正式宣布了上述消息。中國政府照例嚴正駁斥了上訴指控，表示中國將堅決捍衛稀土出口配額制度，繼續“依據世貿規則對稀土出口實行有效的管理”。中國商務部條約法律司負責人就此發表談話表示，中方政策目標是為了保護資源和環境，實現可持續發展，無意通過扭曲貿易的方式保護國內產業。
實際上，這一爭端早于2009年夏就已開始，當時歐盟、美國與墨西哥先后將中國的原材料出口限制政策告上WTO，三方所列舉的原材料涉及鋁土、焦炭、螢石、鎂、錳、硅鐵、硅化碳、黃磷和鋅9種。但業內人士普遍認為，針對上述9種產品的訴訟不過是投石問路而已，美、歐(還有日本)的真正目標其實意在稀土。
今年1月30日，世界貿易組織的一個上訴機構判定中國限制出口部分礦物—如鋁礦及鎂礦的政策—違反了世貿組織規定。雖然世貿組織的裁決聲明中沒有專門指出它是針對什么的，但明眼人一看便知，WTO這一裁定結果為此次稀土訴訟打下了鋪墊:美歐日對中國稀土[2.33 -3.72%]政策的聯合訴訟，最終也很可能是以中方敗訴告終。
中國與西方發達國家的“稀土戰爭”由來已久，主要原因在于后者不滿中國近年來逐年減少稀土出口，這一爭端自2010年下半年起驟然升溫。撇開西方人對中國“政治動機”的無稽揣測，近年來中國政府限制稀土出口主要基于以下幾方面的考量：首先，稀土的開采和加工會造成大氣、地表水、土壤等各方面的嚴重的環境污染；第二，過去10多年來國際市場稀土供大于求，中國廠商毫無定價主導權，價格一路走低，出現了所謂“金子賣白菜價”的局面；第三，由于中國本身也是全球最大的稀土消耗國，按照現有生產速度，有報道稱，中國的中重類稀土儲備只能維持15-20年，最終可能自己都需要進口；第四，中國還希望鼓勵國外稀土用戶企業把企業和生產設施搬遷到中國境內，而不是向境外出售廉價的原料，這對于內蒙古等稀土大省的經濟增長和就業、稅收乃至促進整個中國制造業升級等都是異常重要的推動。
應該說，上述訴求無一不是合情合理的，因此近年來中國對國內稀土的開采和貿易實行了嚴格的控制。然而，在另一方面，我們又必須看到，中國政府為了維護本國的正當利益，卻采取了不少非常錯誤的手段。在很大程度上，這才是陷自己于里外不是人的尷尬境地的癥結所在。自2008年起，中國對稀土的管理主要采取的是下述政策—
首先(也是最重要的)是頒發出口許可證，且配額逐年下降。其次是對大批所謂“散、亂、小”的礦山實行關停重組，試圖將全國的稀土生產整合為北方和南方兩大開采商和加工商的聯合體，并成立被稱為稀土版“中鋼協”的擁有巨大行政權力的中國稀土行業協會。目前，北方的整合已經完成，基本全部集中到內蒙古包鋼稀土公司那里；南方的情況相對比較復雜，五礦等正在積極籌劃整合大業。再次，與此緊密相關，建立所謂稀土儲備制度，并劃定首批11個國家規劃礦區，由政府設定行業準入條件和批準開采者。最后，提高稀土產品出口關稅和稀土資源稅。且不說這些政策中有一些—如出口配額和提高關稅—很可能與WTO規定相沖突，即便不考慮外部因素，僅就促進行業和市場的健康發展這一目標而論，這些政策也大多是弊多利少。
例如，出口配額的限制和減少，一方面推動了國際市場稀土價格的飛漲(這是歐美國家不滿的根源)，另一方面，由于國內的產能并未隨之下降，造成內外差價更加懸殊。其最終結果是兩個：一是出口配額本身價格的大漲；根據國家規定，出口許可證的轉讓和買賣是非法的，但事實上這個市場不但一直存在，而且最近一年來日益搶手。據報道，一噸稀土的出口許可證的市面價，已經從幾年前的幾千元漲到了一年多前的20萬-30萬元，去年夏天又進一步漲到40萬-50萬元，這幾乎使得出口許可證的身價已超過稀土礦產本身。二是極大地刺激了稀土走私。權威人士估計，2010年全國走私出境的稀土可能已超過3萬噸。
上述政策的更大害處還在于，我們一目了然就可以看出，它們歸根結底都是通過行政力量將原本已經具有市場化雛形(雖然可能比較亂)的中國稀土的開采、加工和出口壟斷于少數幾家大型國有企業(甚至是央企)手中。這很像10多年前的所謂“石油產業整合”。但多年來的經歷已經告訴我們，國有行政壟斷企業的存在，已是中國進一步推動市場化改革的最大障礙之一。
而且退一步說，指望它們去保護環境、實現技術進步也根本是幻想。這是因為，說到底它們本身并不是真正的生產者，就像其他行政壟斷央企—最典型的是那些“中鐵”、“中建”之類“中字頭”基建施工企業—一樣，真正“干活”的人是它們的轉包企業，也就是說，還是那些散、亂、小的民營企業，國有壟斷企業不過是一些由政府的限制性政策(包括準入證、許可證等等許多民營企業不可能逾越的堅固壁壘)供養著的“食利者”而已！
因此，《華爾街日報》在一篇題為“稀土貿易爭端不必大驚小怪”的分析文章中一針見血地指出：“不管在貿易問題上敲打中國在美國國內政壇有多么討巧，現實情況是，北京控制稀土行業的努力幾乎沒有取得什么成效。”
另一方面，無論是美國、歐盟還是日本—尤其是對中國稀土極其依賴的日本—都并不真的希望同中國展開一場大規模貿易戰。說到底，它們也都沒有作好這個準備。因此，一周來，我們看到，從日本政府到美國國防部(稀土是國防工業不可或缺的原料)都頻頻放出話來，表示愿意與中國繼續磋商，希望爭端能夠友好解決。就連WTO總干事帕斯卡爾·拉米3月16日在談到這場官司時，也力圖為雙方打圓場，他竭力淡化稀土爭端的嚴重性，表示不大可能升級到貿易戰。
可見，我們還有足夠的時間對稀土產業政策進行大規模的調整和完善。
我認為，真正能夠維護國家利益的正確的稀土政策的著力點，應當是通過法律和政策的引導，提高稀土在中國的生產成本，這樣，市場之力就會自發地減少其供應和出口。而所謂提高成本，就是要對稀土生產制定門檻和要求更高的環保要求和地方環境污染補償(如排污費用等)，同時大力提高企業職工的安全和待遇標準。
實際上，長期以來中國的稀土之所以賣得那么便宜，就是因為生產它產生的外部成本(如環境污染)由全社會共同承擔了，只要國家把這部分外部成本適當地折算成經濟成本由企業獨自承擔，何愁稀土不賣回金子價？而現在我們不從這個根子上去著手，反而試圖把這部分的外部成本集中起來，轉化為少數壟斷國企坐享的利潤，豈不是緣木求魚？
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