社科院：尋找稀土案的破局之路
自2010年年底G20召開以來,中國管制稀土出口這一議題一直是中國與歐美日等國之間重大的經貿爭議焦點。中國限制稀土出口給國外稀土應用大國帶來了強烈的危機感,這一行動不僅受到了歐美日等進口國的指責,而且正面臨歐美日等國起訴至WTO爭端解決機構的壓力。
這是美歐日首次同時提出訴訟。對照歷史經驗,如果歐美日等國家和地區對中國稀土出口配額問題向WTO爭端解決機制進行申訴,申訴的焦點主要集中在以下兩個方面:第一,中國稀土材料出口限制的法律是否符合WTO規定:GATT第20條(g)項(即有關資源進出口限制的規定,即GATT不得妨礙成員方實施“與保護可用竭的自然資源有關的措施,且與限制國內生產或消費措施同時實施。”)；第二,中國出口關稅是否符合例外情形。
第一個問題要援引GATT第20條(g)項的規定。從WTO爭端解決實踐角度來看,中國要成功援引該條款,必須證明以下三點:(1)限制措施所保護的對象必須是“可用竭的自然資源”。(2)采取的限制措施必須是與保護可用竭的自然資源有關的措施。(3)措施與限制國內生產或消費一同實施。顯然,稀土是一種不可再生的自然資源,在開采過程中會被用竭。當前,中國為了滿足外國稀土材料的需求而無節制開采,使資源和環境遭受嚴重破壞。因此,中國限制國內稀土生產和稀土出口,是基于國內環境保護以及非可再生資源保護因素的考慮。合乎第一項和第二項的規則。
按照WTO規則理解第三項規定,如果一國針對本國可用竭的資源實施對外貿易限制,而在國內卻沒有相應配套的限制措施,將被疑是變相的貿易保護措施,而非真正以保護資源為目的。因此,GATT20條(g)款要求此類措施與限制國內生產或消費一同實施。中國在國內稀土開采和消費方面尚未采取相應的限制措施,因此這一點可能成為中國在該場訴訟中的軟肋。但是,從近幾年顯示數據可以看出,中國在限制出口的同時更多的是縮緊了國內的生產量。但從法律角度看來,我國需要向WTO證明采取了相應的國內限制生產或消費措施,為稀土出口配額措施的正當性作辯護。
第二個問題涉及稀土出口稅。2001年簽訂的《中國入世議定書》的“附件6:實施出口稅的產品”中共囊括84種產品,并有補充注釋內容為“中國確認本附件中所含關稅水平為最高水平,不得超過。中國進一步確認將不提高現行實施稅率,但例外情況除外。如出現此類情況,中國將在提高實施關稅前,與受影響的成員進行磋商,以期找到雙方均可接受的解決辦法。”其中,稀土(出口鏑、鋱是25%的關稅,出口鑭、鈰、鐠、釹是15%關稅)并未出現在協定書的可實施出口稅的產品中。至于特殊情況的例外,根據爭端解決機制的實踐經驗,能夠獲得認可的特殊情況極其罕見。并且,即使符合,中國能夠證明特殊情況的存在,附件6還規定了在采取提高出口關稅之前,中國必須滿足一些程序性要件,例如“與受影響的成員事先磋商”。而顯然,中國并沒有履行這些程序。WTO極其重視國家與國家之間的談判溝通。因此,在缺乏合作、溝通的前提下,獨自提高關稅的辦法無疑在現行WTO框架下是不具有正當性的。
雖然此次訴訟的焦點圍繞在出口配額和出口關稅上,但同時使我國稀土行業發展中的內部問題凸顯。我國稀土行業發展中長期存在非法開采屢禁不止、冶煉分離產能擴張過快、生態環境破壞和資源浪費嚴重、高端應用研發滯后、出口秩序較為混亂等一系列問題。而政府旨在通過實施出口配額,加收出口賦稅及費用等措施來整頓稀土市場持續十幾年的混亂局面,不能在根本上扭轉我國稀土開發以及出口產業的不利局面,這種方法也并非長久之策。我們必須對我國稀土產業所處的內外困局作全面分析,找出癥結所在,從戰略高度找到一條適合我國的破局之路。這一突破口就在于對內要加強監管力度、提高產業集中度、以出口結構優化和技術研發為著力點,推動我國稀土產業結構的優化整合；對外要積極展開雙邊磋商和談判,緩解我國稀土國際貿易爭端的壓力,通過加強對國內稀土市場秩序的治理,體現WTO框架下的公平貿易原則,認真處理好國際國內兩個市場平衡關系,既要適當維持對國際市場一定的稀土供應份額,又要力爭保證國內稀土開采和應用技術可持續發展的要求。
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